□ 詹琳 杜志雄
党中央和国务院提出的精准扶贫战略，意在通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，即通过“靶向疗法”，定位定向扶贫，总攻绝对贫困。虽然自2014年初推进至今，精准扶贫工作日渐机制化，但不可否认的是，在实施精准扶贫的现实过程中，“脱靶”现象仍然非常突出，实施扶贫新战略、精准扶贫工作仍然面临着较大挑战。为此，笔者就贫困人口的精准识别、针对性个性化精准帮扶、提高扶贫效率的精准管理等三类主要难题提出破解之道。
（一）升级贫困人口的识别方式
精准扶贫的前提是确定谁是扶贫对象，但在对象的确定方法与过程中仍存在一定问题，影响了精准扶贫的效果。
贫困识别作为一个综合系统，包括了失业率、贫困率等多重指标。而我国依然以一定区域内的收入贫困线作为根本依据，成为开展“精准识别”的重要掣肘。因此，首先要修正我国当前机械按照规模和区域进行贫困识别的方式。需要在国家现有自上而下测算贫困人口规模的基础上，构建自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口规模；在关注集中连片扶贫开发的同时，对片区外的贫困群体采取一视同仁的减贫政策，确保片区内外的贫困群体不仅被识别，而且得到精准帮扶。
其次，总结“准确度高、易操作且成本低”的识别方式。在贫困户的认定中，为了更实际地监测贫困人口的变化，政府应在瞄准效益的基础上将行政成本纳入考虑范围，总结更多如贵州省威宁县的“四看法”识别经验，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”等简单易行，又能最大限度保证准确的贫困人口识别方式。这里的“看房”，就是通过看农户的居住条件和生活环境，估算其贫困程度；“看粮”，就是通过看农户的土地情况和生产条件，估算其农业收入和食品支出；“看劳动力强不强”，就是通过看农户的劳动力状况和有无病残人口，估算其务工收入和医疗支出；“看家中有没有读书郎”，就是通过看农户受教育程度和在校生现状等，估算其发展潜力和教育支出。
第三，逐步推行“参与式”的横向识别。生活在同一农村的居民最清楚“谁是真正的贫困户”。因此可在农村社区内部实行公开测评和比选，由农户自我申请或集体推选，通过民主评议、对象摸底、公示，最终确定扶贫对象。对贫困人口的管理采取村管户、乡管村、县（区）管乡分级管理责任制，特别是乡镇一级要加强政策衔接，及时将返贫人口列为扶贫对象，做到“有进有出、动态管理”。
（二）探索更加符合实际的精准扶贫路径
因致贫原因不同，贫困户对帮扶内容有着不同需求，精准帮扶应针对具体情况提供针对性的扶贫措施。按照不同致贫原因，重点加强“四个一批”发展。一是通过扶持生产和就业，发展一批有劳动能力、可以通过生产和务工实现脱贫的贫困人口，将扶贫重点放在产业扶持和就业帮扶上；二是通过移民搬迁，将扶贫重点放在实施“易地搬迁”上，把这部分贫困人口就近搬迁到发展条件较好的区域；三是通过低保政策，兜底一批丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口；四是通过医疗救助，扶持一批因病致贫、因病返贫的暂时性贫困人口，将扶贫工作重点放在解决他们面临的医疗费用问题上，有需要的话，还要给予发展生产与就业的后续扶持。
在确定了精准扶贫路径与工作进度的基础上，还需要落实四个方面的责任。首先是落实党政责任人作为扶贫开发工作第一责任人的调查、部署和协调责任；其次是落实贫困县必须把工作重点放到扶贫开发上的主体责任；第三是落实中央部门提供足够资金支持的责任；第四是落实社会各方面的共同责任，包括党政机关等单位承担定点扶贫任务的责任，发达地区对落后地区的扶贫责任，工业资本对农业的反哺责任等，而在落实社会资本扶贫责任的过程中，需要特别强调贫困户的参与程度与盈利模式。
（三）建立健全更高效的精准扶贫管理体制
完善精准扶贫管理制度，首先要在“扶贫对象退出机制”上下功夫，实现精准脱贫。通过建立贫困户脱贫和贫困村、贫困县退出工作机制，严格退出程序和标准，对扶贫对象进行动态管理，做到“有进有出”。将减贫人口数量、贫困群众增收、生产生活条件改善、公共服务水平、生态环境建设、社会保障现状等作为主要考核指标，以省级指标为基础，由市级扶贫攻坚领导小组根据各贫困县区特点制定具体的量化指标和考核办法，考核期结束后，对完成扶贫攻坚任务的县区可继续享受相关优惠政策；对没有完成的县区可实行“一票否决”。进而对贫困县形成“早脱帽子早有好处，不脱帽子还有约束”的政策导向。
其次，要尽快构建社会扶贫服务平台，推动扶贫事业“社会化”。为了改变因地方政府对微观扶贫活动介入过深而产生高额监管成本的现状，提高扶贫工作的透明度、扶贫项目的效率与可持续性，应尽快构建一个集组织人员、传播信息与整合资金为一体的社会扶贫服务平台。
第三，综合运用金融工具和手段。有效的金融扶贫措施将是新时期扶贫的重要力量，对此应大力实施精准扶贫小额贷款工程，力争到2017年底，使所有有劳动能力、有贷款意愿和一定还款能力的贫困户都能够得到免抵押、免担保、5万元以下（含5万元）、3年以内的小额信用贷款，解决贫困群众贷款难、贷款贵问题。
（詹琳 为中国农业科学院农业经济与发展研究所助理研究员，杜志雄为中国社会科学院农村发展所研究员）
