□ 中国妇女报·中国妇女网记者 王春霞
8月8日上午，十三届全国人大常委会第二十一次会议召开第一次全体会议，会议听取全国人大宪法和法律委员会关于预防未成年人犯罪法（修订草案）修改情况的汇报。在中国政法大学副教授苑宁宁看来，预防未成年人犯罪法（修订草案）二审稿从之前的52条，增加到65条，增加了13个条文，而且对很多条文的表述、逻辑关系进行了调整，进一步细化了相关规定措施，针对实践中低龄未成年人实施暴力的社会现象作出回应。
未成年人犯罪“一放了之”？二审稿作出回应有一定进步意义
关于此次修改值得肯定之处，苑宁宁告诉中国妇女报·中国妇女网记者，总则增加了“坚持分级预防、提前干预”的规定；明确要“及时消除引发未成年人违法犯罪行为的各种消极因素”；明确专门学校和专门教育的法律定位；增加学校可以根据条件聘请法治副校长的规定；细化了社会观护的内容，明确为“由社会组织、有关机构在适当场所对未成年人进行教育、监督和管束”；对专门学校的入学程序作了比较大的调整；与未成年人保护法做好协调，将两法存在重合的内容，如社会调查制度、心理测评、分别关押制度、取保候审合适保证人制度等写入预防未成年人犯罪法，让立法意图更加明确。
关于专门学校，二审稿增加规定，省级人民政府应当将专门学校建设纳入经济社会发展总体规划。县级以上地方人民政府成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校。
二审稿完善了专门学校的入学程序，增加一条规定：对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，可以向专门教育指导委员会提出申请，经评估决定后送入专门学校接受专门教育。同时修改相关规定，明确公安机关在办理案件过程中发现未成年人有特定情形的，经专门教育指导委员会评估，可以决定将其送入专门学校接受专门教育。
在苑宁宁看来，二审稿对专门学校入学程序作了比较大的调整，此前没有强制性，现在明确公安机关的决定权，增加了入学程序的强制性。
二审稿增加规定：未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。
一审稿修订草案删去了现行预防未成年人犯罪法有关收容教养的规定。苑宁宁告诉记者，一审稿修订草案没有回应未成年人犯罪未达刑事责任年龄不予刑事处罚的社会问题，二审稿对这一社会问题作出回应，从无到有，有一定的进步意义。
专门教育指导委员会参与具体程序操作有待商榷
关于二审稿，苑宁宁表示有些地方仍需进一步完善。苑宁宁说，根据中央文件精神，专门教育指导委员会主要负责统筹协调专门学校建设等宏观重大事项，组成部门包括公安、民政、教育、财政、法院、检察院、妇联、共青团等多个部门以及律师、社会组织代表等其他专业人员，属于松散型议事协调机制。而二审稿将专门教育指导委员会视为一个机构，负责专门学校入学评估、决定、转回普通学校的评估等，会造成三大困境。
苑宁宁进一步解释，其一，未成年人转入专门学校需要专门教育指导委员会评估的情况每天都会发生，但是专门教育指导委员会成员单位众多，不可能每日召开会议，可操作性存在问题。如果定期开会，会造成未成年人等待入学的现象，由委员会评估，实践中不具有现实性。其二，专门学校入学评估是专业性的工作，需要具备相关的专业知识。其三，评估的结论对公安机关决定的影响并不明确，会产生冲突。
同时，在“对严重不良行为的矫治”一章，二审稿规定，未成年人及其父母或者其他监护人、法定代理人对本章规定的行政决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。苑宁宁告诉记者，专门教育指导委员会不是行政主体，不能做出具体行政行为。如果专门教育指导委员会依申请作出转入专门学校的决定，按照行政诉讼法的规定，未成年人及其父母或者其他监护人、法定代理人不能提起行政复议或者行政诉讼。
苑宁宁建议，专门教育指导委员会不应当参与具体程序操作。实践中，当父母或其他监护人、所在学校提出转入专门学校申请时，是向教育行政部门提出，由教育行政部门决定。这其实是一个转学申请。建议修改为父母或者其他监护人、所在学校申请的，由教育行政部门组织评估并作出决定。对于公安机关办案中发现的，由公安机关组织评估并作出决定。
对收容教养制度的完善规定需进一步研究论证
苑宁宁告诉记者，实践中收容教养存在四个比较突出的问题，其一，被污名化；其二，决定程序不明确；其三，执行方式、执行期限不明确；其四，缺乏规范的执行场所。这些问题导致收容教养在实践中没有很好发挥功用。
苑宁宁说，按照现行预防未成年人犯罪法，收容教养和专门教育是并行不悖的两个制度，适用程序、适用对象、执行方式等都存在很大差异。收容教养是对未达刑事责任年龄未成年人违法犯罪行为矫治最严厉、强度最大、长期限制人身自由的方式。如果对收容教养和专门教育不加区分，可能无法体现分级预防的理念。
按照二审稿的规定，未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，公安机关有权决定将其送入专门学校接受专门教育。省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行矫治教育。上述专门场所实行严格管理，司法行政、公安等部门应当予以协助。
苑宁宁认为，“实行严格管理”意味着限制人身自由，从司法职权配置角度看，公安机关不具备长期限制公民人身自由的权力，由公安机关决定送入专门学校，合法性、合理性存在问题。同时，如果专门学校都按照分校区、分班级等方式设置专门场所，容易造成专门学校的标签化和污名化，不利于专门学校的发展。建议省级人民政府确立一所专门学校，集中矫治。
此外，苑宁宁认为，二审稿规定了对严重不良行为的管束措施，以公安机关主导，人民法院、人民检察院如何适用，没有规定。实践中存在适用这些措施的现实需要和可能性。建议在第五章专门增加一条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚或者免除刑罚的未成年人，以及附条件不起诉的未成年人，人民检察院、人民法院可以根据情况决定适用本法规定的矫治教育措施、专门教育措施。”
