整理后，苏州高新区的农田成方成块，沟渠相连。小白杨/摄
入选江苏省特色田园乡村的通安镇树山村。
苏州高新区许多村庄仍以水稻种植为主，夏秋季节，稻浪起伏。 小白杨/摄
编者按
随着我国新型城镇化的不断推进和经济社会的不断发展，越来越多的农民实现了非农化就业，而且部分农民在城里有了稳定的住处，与此同时，在一些地方，土地的碎片化以及承包经营的分散化，对现代农业发展形成了制约，因此，建立农村土地承包经营权有偿退出机制，对优化农村资源配置，发展现代农业，增加农民财产性收入，有着十分重要的意义。
2015年，党的十八届五中全会提出，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。”从2016年开始，在国家有关部门的授权下，全国多地推进土地承包经营权有偿退出试验。江苏省苏州高新区经过两年多的努力，目前已退出承包地面积23753亩，涉及农户12391户，试点已通过农业农村部评估专家组的验收。苏州高新区采取“土地换社保”“土地变股份”方式，分类推进，引导符合相关条件的农民有偿退出土地承包经营权，不仅促进了农民深度市民化，也推动了现代农业的发展。
■ 中国妇女报·中国妇女网记者 史玉根
作为农村土地制度改革的一项重要内容，土地承包经营权有偿退出的稳妥推行，关系到农村社会稳定、现代农业的发展以及农民的权益，各地的试点经验备受社会关注。新年伊始，试点地区之一江苏省苏州高新区党工委副书记宋长宝，应清华大学中国农村研究院的邀请来到北京，介绍他们开展土地承包经营权有偿退出试点工作的具体做法和取得的成效，中国妇女报·中国妇女网记者前往现场进行了采访。
改革有基础，推进求稳妥
“我们搞土地制度改革是有基础的。”宋长宝介绍说，苏州市经济社会的发展走在全国前列，苏州高新区位于苏州城郊，20世纪90年代初被列为国家高新技术开发区，经过20多年发展，城镇化率已达到很高水平，“我们的农村人口非农化就业比例达到了91%，农村家庭收入当中来自土地的收入已不到8%，而且我们也属于人多地少地区，农村人均耕地只有0.7亩，所以说，当地农民基本上不依赖土地了。”
农村劳动力的非农化转移率高，为苏州高新区开展土地承包经营权有偿退出试点，创造了有利条件，但由于没有先例可循，而且涉及农民的切身利益，高新区在推进国家下达的这项改革任务时力求稳妥。“我们首先委托江苏省社科院等第三方机构进行了调研，帮助我们完成顶层设计。”宋长宝介绍，高新区的相关人员和第三方机构调研人员历时9个月，深入镇村和农户进行调查，摸清土地承包户的基本情况，了解家庭成员的意愿等等，为决策提供了一手的详细资料。
记者了解到，调查显示，当地农民对土地的心态比较复杂，农户的年龄、家庭主要成员是否己定居城镇、家庭是否有稳定的非农收入来源、土地经营现状、退地后生活质量预期的高低等等，对农户退出的意愿有着显著影响。许多村民表示，只要补偿合理，愿意退出承包经营权，但也有部分村民考虑到承包面积较多、收益较高等因素，不太愿意退出自己的承包经营权。
“这项改革涉及千家万户，能不能取得成功，关键要看农民能否积极参与和支持。”宋长宝说，全区符合试验条件的承包家庭1.49万余户，涉及家庭成员4万多人，每户人家都要建立一个台账，详细填写相关信息，“每户人家都是厚厚的一本……与此同时，我们还开展了社会稳定的风险评估，梳理、排查可能产生的风险与矛盾，应该说做到了预判在先，决策在前。”
在调研、评估的基础上，高新区制定了“试验实施方案”“主体资格认定实施办法”“退出人员社会保障实施意见”“农村土地收益处置办法”等5个政策性文件和16项操作规程，还建立了区、镇、村三级联动的机制，由党政主要领导担任组长，强化组织保障，形成改革的合力。
财政有实力，补偿讲科学
补偿方式和补偿金额是退地农民最为关心的事项，补偿是否合理直接影响农户退地的积极性。各地实际情况不同，采取的补偿方式、给予的补偿金额也不尽相同。作为经济发达地区的苏州高新区是如何补偿的呢？
宋长宝介绍，他们对退地农户的补偿为两种：给股份和社会保障。为什么不给现金？他讲述了这样一个故事，前些年，一些农民拿到几十万元的征收款后不知道怎么用，有的竟然去赌博，把钱输光了又来找政府要救济。为了避免此类事情再度发生，苏州高新区试验领导小组决定以股份和社保补偿取代以往的现金补偿。“承包户把土地承包经营权退给村集体，村集体按土地价值折成一定股份，每年根据土地的收益情况，通过农村社区股份给退地农户分红，一户家庭一般可获得100股左右的股份。”
除了土地收益分红，苏州高新区还采取“土地换社保”的方式对退地农户实行补偿。宋长宝介绍，以前，苏州高新区的农民都上了农村居民社会保险，但退休金很低，每月只有520元。这次他们按城镇职工的社保标准统一给退地农民上社保，交纳数额更高，退休待遇更高，每月最低为1095元。交足了社保，女的到55岁，男的到60岁以后就可以享受城镇职工的退休待遇了。
记者了解到，苏州高新区的村庄分为两类，一类是特色田园村庄，即保留村庄，一类是非特色田园村庄，即非保留村庄。前者的农民住房和宅基地需要保留，后者的农民住房和宅基地可以退出。结合这一实际，苏州高新区采取分类推进的办法实施土地承包经营权有偿退出：特色田园村庄的农户退出土地承包经营权后即可换取社保；非田园村庄的农户除了可用土地承包经营权换社保，还需要退出宅基地，以获得住房安置。但上述两种类型农户都要统一签署“自愿放弃土地承包经营权，享受社保”内容的确认书。
为退地农民上城镇职工社会保障，需要一大笔资金。宋长宝在介绍他们的补偿做法时算了一笔账，到目前为止，苏州高新区承包地有偿退出为71%，已落实社保资金34亿元。“全部退出，差不多要60个亿。平均每个退地农民要补偿9.6万元，每亩补偿费用将达到16.4万元。我们从全区5年的土地出让金中提取部分资金，专门成立了一个社保专项基金，确保资金充足。”
农民成市民，土地集约化
退出土地承包经营权后，农民的就业和生活状况发生了什么变化？宋长宝表示，这项改革促进了当地农民的深度市民化。
“退出了土地承包经营权，绝大部分农民不再以种地为生。”宋长宝介绍，大部分退地农民已获得社会保障，带股进城，要么成为产业工人，要么成为农业工人，在适度规模经营的农庄或农场里做事。
宋长宝的介绍让记者看到，苏州高新区的退地农民既不同一些地方的失地农民，也与流转土地的农户不一样，他们还保留了村集体经济组织成员的资格，但再也找不到自己原来的承包地在哪里了，他们退出了土地承包经营权，但还拥有土地收益权，可以获得收益，而且这种收益权被固化了，“无论你是在本地还是在外地，甚至到了国外，你都可以按股份获得一定收益。”
农村土地承包经营权有偿退出的改革试验，给高新区带来的另一个变化是，农业产业得到更快发展。因为退出的土地，交由镇村统一管理后，更便于集中流转。记者了解到，2019年，通安镇将退出的1万多亩土地承包给当地一家农业龙头运营，打造以水稻种植为主的现代生态农业园区，生产规模更大，效率和效益也更高了；浒墅关镇通过与农业龙头企业合作，实行了产供销一体化，加快了农业产业化步伐。
“我们的人均耕地很少，但土地集中起来可以干成大事。”宋长宝说，高新区对农户退出的土地进行了整理和初步规划，并正与多家大型农业龙头企业接洽，“大企业搞现代农业，动辄需要上万亩的土地，我们可以按照我们的规划，整片给他们。这在一家一户经营的状况下是不可能做到的。”
宋长宝说，土地承包经营权的退出，还可以促进新型农业经营主体的发展，“在我们高新区，一个种植150亩地的人家比一个城市家庭的收入要高得多。比如，通安镇一个种粮大户去年种了200多亩地，自己说赚了30来万，如果种其他作物，收入可能还要高。”他说，土地由镇村集中经营后，这些新型经营主体可以更便捷地承包到成片的土地，发展现代农业的积极性会更高。
记者手记
设计要科学，推进须稳妥
国家相关部门授权的农村土地承包经营权有偿退出试点工作已启动3年多，但各地进展速度和进展程度不一。目前，从农户退出的土地面积、退出率以及涉及的农户数量来看，苏州高新区的改革动作可能远远超过其他试点地区。
土地承包经营权的有偿退出，涉及面较广，需要农民群众的支持，工作难度相当大，苏州高新区之所以能够如此大幅度、如此顺利地推进此项改革，与当地的经济社会发展程度以及他们的具体做法密切相关。
苏州高新区经济十分发达，农村人口非农化就业比例高达91%，农村家庭收入来自土地的收入已不到8%，当地农民在经济上基本上不依赖自己的承包地了，所以，他们搞土地承包经营权有偿退出，对农民的收入没有太大影响，因而阻力也比较小。苏州高新区在着手和推进试验过程中，各项工作做得都很细致也很扎实，比如他们的前期调研就花了9个月时间，详细调查了所有农户的家庭情况和家庭成员的意愿，还成立了专门班子进行了社会稳定的风险评估，梳理、排查可能产生的风险与矛盾。苏州高新区对退地农民的补偿很高，比如给他们上城镇职工社会保障，这需要雄厚的财力，更需要对农民群众的真切关心，同样，苏州高新区之所以采取非现金补偿方式，很大程度上也是为农民群众的长远利益着想。
苏州高新区的做法并非都可以复制，但给我们的启示非常有意义。土地承包经营权的退出关系到农民的切身利益，而且许多农民仍把土地视为自己的“命根子”，因此，土地有偿退出一定要等条件成熟后才能大幅度推进，而且一定要把工作做细致，做扎实，多为退地农民着想，妥善解决他们的后顾之忧。
