□ 贺雪峰
一般要理解农村“最后一公里”的问题，要从工程角度出发。比如在水利建设方面，国家修建了大型水利设施，也修建了通往农田的主干渠道，却因为修到农民田间地头的毛渠不通，而使农民无法真正地利用大中型水利设施进行灌溉；再如修公路到村，很容易出现到户的路修不通以及因修通后无人维护而坏掉的断头路，由此引发交通不便；再如乡村图书馆工程，很多村庄都设有图书室，却因为管理不配套，农民无法使用，等等。产生这样的问题当然是修建工程没有到位的缘故，因此一般被理解为需要政府拨更多款来修通“最后一公里”的工程问题。
实际上，“最后一公里”可能不是工程问题，而是组织问题。以灌溉为例，即使国家修建了完善的水利设施，分散的农户如何协调起来使用水利设施也大有问题。因为在农田灌溉中不可能精确计量用水，使用大型水利设施就需要农民集体行动。至于如何分摊水费，如何分摊清理毛渠的费用，都需要农户协商形成共同意见。但是，当前使分散农户集体行动的成本极高，很难解决搭便车问题。有一户不愿意分摊水费或清理毛渠的费用，就会有更多户跟随，从而导致农户集体使用大中型水利设施的行动失败。
这种因为农民无法集体行动导致灌溉难从而造成的干旱被称为“治理型干旱”。这种干旱是相对“气候型干旱”和“工程型干旱”来讲的，它不是真的干旱，也不是现有工程无法将水抽到田里，而是分散的农民无法组织起来分摊用水成本以及维护管道的费用。
在取消农业税前，很少有所谓“治理型干旱”的问题，因为村社集体可以强制收取共同生产费，也可以组织劳力清理毛渠。取消农业税也一并取消了村社集体向农民收取共同生产费的权力，想将分散的千家万户再组织起来就很难。
其实，很多惠农政策都存在“最后一公里”的问题，这些问题几乎都不是工程问题，而是治理问题和组织问题。既然是治理问题，我们就必须进行农村基层组织的建设。如果基层组织掌握了一定的资源，就可能回应农民的需求，解决农民的问题，就可能与农民形成良性互动。
成都市在进行城乡统筹实验区建设时发明了村民议事会制度，其中关键是，每年国家定额拨付的20万元～30 万元公共品建设资金由村民议事会来议决使用。公共品建设资金当然只能用于公共品建设而不能做其他事情，为了规范使用和方便管理，成都市政府列了七大项十多小项的公共品建设目录，村民议事会在这个目录范围内议决公共资金的使用。实践的结果是，通过村民议事会来议决自上而下转移到村的公共资金，提高了农民的参与能力，较好地决定了资金的使用方向，极大地提高了资金的使用效率，尤其是提高了村民的参与意识，形成了真正基于村民利益的公共意志。村社组织的权威也极大提高。也就是说，国家资源下乡了，农民组织能力提升了。
成都经验最重要的一点是，将自上而下的各种转移支付拿出一部分作为村社共同经费，从而给了村民自下而上参与表达偏好的机会。因为有资源，村民可以表达意见，资源使用就可以解决农民在生产生活中遇到的共同困难。这些困难的解决不仅方便了农民的生产生活，而且加强了村民的村社认同，从而使村社有能力组织村民共同回应其他事关自身利益的事务。
若国家拿出很少一部分支农资金用作村社公共品建设资金，并给农民参与机会，这样的资金不仅可以有效地解决很多仅靠自上而下的资源无法解决的“最后一公里”问题，而且将在基层组织建设中起到意想不到的积极作用。
（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心教授、主任。本文摘自作者所著的《最后一公里村庄》）
