□ 耿羽 王会
如何又快又好地推进城镇化，是当前及未来相当长一个时期中国现代化进程中的基本问题。化解城镇化进程中的纠纷矛盾，关键在于土地增值利益的分配，许多学者给出的解决方案是“地利共享”“多方共赢”，但关于“地利共享”的具体内容和实现路径，却仍有不少值得厘清之处。
农地增值多数属于外力增值
农村土地增值主要是国家投资的结果。农村土地增值属于“外部投资辐射性增值”，即某一地段或某一宗地以外的一切基本建设投资对于该地段或该宗地产生辐射作用而使其价格增加。这说明一个地点的价值上升有可能并不来自自身，而来自于外部投资产生的“正外部性”。外部投资是多种多样的，如各种基础设施的建设，提供基本的物资和便利，又如商业、服务业、金融业的发展，提高了物流、人流、资金流的密度，另外还包括更为宏观的效应，如宏观规模经济（如城市扩大而产生的集聚效应）和宏观结构效益（如城镇产业结构合理化而产生的效益）都会体现为土地增值。如果把土地增值分为“自力增值”和“外力增值”，农村土地转为非农用途时多数属于“外力增值”，是城市扩张效益溢出的结果，并非因为村集体和村民自身投资而产生增值——无论其在农地上是否追加了农业投资、追加了多少农业投资，农业投资只和农地征用补偿挂钩。
建设用地价值的确定，一是中央政府对建设用地指标管控的严格程度，二是建设用地的具体所在区位。我国出于耕地保护等目的实行的是偏紧的建设用地指标管制，全国大部分地区建设用地指标供不应求，这导致建设用地价格不菲。而特定区位的建设用地价格更是高昂，越是经济发达地区、越靠近城市中心，土地价格越贵。区位与土地价格的紧密联系提醒我们注意：“农民”并不是整齐划一、无差别的群体，经济发达地区和城郊村（更不用说城中村）的农民在土地“农转非”方面的获益能力远远高于经济欠发达地区和边远村的农民。
在当前条件下，经济发达地区和城郊村农民已经能够获取高额的土地增值利益。
其一是间接增值利益，即享受了城市建设发展“溢出”的边沿利益，依靠离城市、工厂距离近的优势，获得更多工作机会，并加宽加高乃至另盖房屋，作为出租屋或商店。出租屋在不付出生产劳动的情况下就能实现一本万利。许多村民放弃了就近务工和开店，依赖“吃租”，成为不事生产的“食利阶层”。
其二是直接增值利益，即田地和房屋（特别是房屋）在征地拆迁中的补偿。城郊村和城中村田地大部分早已被征收，田地不成为征收博弈重点。而房屋既有区位优势，又能输出租金，政府若要拆迁改造，只有拿出高额的货币补偿。而经济欠发达地区和边远村，由于位置不利，无法分享城市发展利益，土地只能作为农业用途，农地每年每亩的纯收入在500元左右，不仅远不及经济发达地区和城郊村的土地变现能力，就是和务工收入相比都非常逊色。经济欠发达地区和边远村的农民，盼望开发而不得。
农地增值利益应在各主体间合理分配
在当前农民获取土地增值利益已经分化的情况下，我们若不加厘清地建议多给予农民利益，是在用无法分享到利益的多数农民的弱势话语，来为已经得到好处且实际上已相当强势的大中城市近郊农民维权和谋利，这是致命的倒错。村民若拥有更充分的土地发展权，可以提升自主入市能力和征收博弈能力，但对于经济欠发达地区和边远村的农民来说，这些好处只是理论上的，由于区位因素无法入市和得到征收，那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虚幻的。
土地增值收益完全归村庄集体的主张，亦和完全归村民个体的主张有类似的局限之处。村庄从征迁中获返一部分土地作为集体经济发展，一方面为了保障村民基本生活生产，另一方面在于通过集体经济分配过程中的协商与讨论激活村庄民主政治氛围。城郊村和城中村自行开发或将大部分土地返还给村庄，只是建立在村庄免费享受土地增值的基础上创造一个集体性的食利集团。
笔者认为，土地增值利益分配的改革方向，应是扩大公共性，而不是从政府谋利一端摇摆到地主食利一端。原先土地开发的弊病在于，多数收益由地方政府、厂商和开发商获得，而扩大公共性，首先是向公共财政推进，土地财政的使用应更加程序化和透明化，并防止土地金融过度使用引发资金链危机。
其次是增加非农收益惠及的主体：
1.中央政府。中央政府作为引起非农土地增值的主体之一，有权参与增值分配，中央政府可以直接提取一部分利益作为宏观调控资金以平衡各种弱势主体、产业和区域，中央政府还必须加强用地指标监控，防止地方政府以各种借口突破指标，在工商业条件不具备的情况下盲目开发土地。
2.地方政府。土地财政需在地方政府的代际之间进行平衡，避免当下的地方政府寅吃卯粮。
3.市民。除了提供城市公共物品，地方政府应在房地产市场方面削弱盈利性，一是控制出让的地价，避免造成商品房价格水涨船高，二是增加供应经济适用房、保障房和廉租房。
4.农业型村庄的村民。农业型村庄的村民既没有获得征迁等一次性土地利益变现的机会，也没有建造出租房等自行开发的机会，他们从事的农业利润微薄，却关系国家粮食安全和基层稳定，因此政府应通过土地财政各种再分配的途径补助农业生产和村庄建设，并为有能力有意愿进城的群体积极创造条件和保障。总之，土地开发利益需在中央政府、地方政府、厂商、开发商、市民、城中和城郊村民、远郊村民之间合理分配。
土地开发利益分配改进的基本目的，是缩小城乡“二元社会”的差距，增加种地村民的福利，减少村民进城的阻力（如房价），而不是打造出一个分化明显且固化的“三元社会”，即在城市之外，农村又分化并固化为两种类型：分享不到城市发展好处又难以融入城市的远郊农业型村庄村民，不事生产却稳定获取地租的城中村和城郊村村民。
（作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后）
