□ 王德福
农地农房抵押（包括土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权，统称“两权一房”，为行文方便统称“农地”）是农村产权改革三大基本内容之一，事关重大，中央对此总体上持慎重谨慎的态度，严令封闭试点。遗憾的是，地方政府、学术界和媒体等对此则存在诸多认识误区。澄清这些误区，有助于我们进一步厘清改革的目的、方向和面临的现实约束，从而更好地推进农村产权改革。
把极少数农民和资本家的需求错置为所有农民的需求
赋予农地抵押权的话语都是以解决农民贷款难来论证其正当性的，实际上，在真正进行相关试验的地区，受益主体基本上都是专业大户、家庭农场主和农业企业，几乎没有普通农民。
比如中国农业银行福建分行自2010年以来累计发放农地抵押贷款4300万元，受益主体有12个农户和3家农业企业，但三家企业贷款总额3200万，占贷款总额的近四分之三。武汉市实施农村产权改革以来累计发放农地抵押贷款14亿元，不乏贷款数额达数千万甚至上亿元的经营主体，但其中无一例普通农户。
客观地说，银行本就以盈利为目的，为降低交易成本和风险而慎重选择贷款对象无可厚非。实际上，关键问题并不完全在银行，而是贷款方的需求。农业生产在现有经营规模、生产条件和粮食市场环境下已无多大增收空间，普通农民没有扩大农业生产投资的内在动力，而现有农业生产投资也没有多少资金困难，何况现在农资销售一般采取后付款方式，农民家庭积蓄足以应付生产性投资需求，此其一。其二有在农村创业的农民群体很少，且农村创业空间有限，农民禁不起这种折腾。其三是农民的资金需求主要是结婚建房和看病三项，都属于消费性需求，完全可以通过向亲朋好友借款解决，犯不着拿土地去抵押贷款。
最关键的还是在半工半耕的生计逻辑中，土地对于农民的意义主要还是社会保障，是应对市场经济风险(包括进城务工和个体商业经营)的保底工具，而不仅仅是一件可以拿来换取财富的“物”。
所以，笼统地说放开农地抵押贷款可以解决农民贷款难问题是没有意义的。
把农地抵押有效性不足的内在缺陷错置为制度障碍
许多人认为农地是非常理想的信贷抵押品，但存在法律障碍。以土地承包经营权为例，《物权法》和《担保法》均规定集体所有的土地使用权不得抵押。实际上，这种看法是似是而非的。在实践中，在一些地方的改革已然允许农地抵押的情况下，金融部门办理相关业务仍然非常谨慎，这就充分说明法律和制度障碍并非决定因素。
农地作为抵押物的有效性根本上还是取决于其内在条件，这是土地和农业生产的先天属性决定的，与法律是否赋予其抵押权无关。实际上，农地自身属性恰恰决定了其抵押价值有限。
首先，土地具有不可移动性，承包地和宅基地产权关系深嵌于熟人社会的社会关系之中，且面积细小分散，单独处置面临极高的外部性，即作为抵押物，其流动性严重不足。
其次，土地属于特殊的资源，其使用受国家严格的用途管制，农地必须农用，不能做非农使用，而作为农地其价值显然非常有限。而且，农地流转对象也是被严格限制的，国家严禁最具资本优势的工商企业长时间大面积流转农地，这进一步限制了农地交易市场的边界，也就约束了农地作为抵押物的自由处置权能。对于宅基地来说，由于其具有鲜明的集体福利分配的性质，其流转交易边界更应受到严格限制。
再次，除了少数经济发达地区和城郊地外，大多数农村的农地流转市场还很不活跃，没有市场依托则农地作为抵押物的处置就失去了条件，没有市场或者市场很弱其实也是农地价值低的表现。
最后，对绝大多数普通农民来说，土地还是“命根子”，而非“钱袋子”。农地的社会保障绝不仅仅是经济收入意义上，还有休养身心和价值生产功能，这对老年农民意义更为重大。正是从这个意义上讲，农民没有将土地拿来抵押的内在积极性。
综上，农地面临的抵押困境，根本上并非是制度性的，而是其先天缺乏作为抵押物的条件。
把组合担保或反担保等错置为单一农地产权抵押
调查发现，迄今为止各地开展的所谓农地抵押贷款都有些“盛名之下其实难副”。
目前常见的有直接抵押和间接抵押两种。直接抵押在操作中往往采取“组合担保”的方式，即金融部门会要求贷款方将土地承包经营权和地上附着物、生产设施甚至城市房产一并抵押，还要考察贷款方的经营能力、信用状况等，并且单纯给予土地的授信额度在总额中其实占比比较小，在这种抵押中，土地承包经营权发挥的作用更类似于“锦上添花”。
间接抵押中，真正起担保作用的实际上是公司或者其他农户的信用，有的地方更是靠政府财政支持的所谓担保公司。公司或者农户提供担保肯定不是无偿的，这必然额外增加了贷款方的负担，且提高了交易成本，而由政府财政来化解风险，实际上就变成了惠农政策，改变了抵押贷款的市场性质。
总之，从目前各地的操作实践来看，土地承包经营权实际上并没有发挥独立的抵押作用，这显然是由土地作为抵押物的先天不足决定的，金融部门迫于行政压力不得不开展此项业务，但为了规避风险，不得已采取了变通方式。实际上，尽管有这些变通方法，金融部门的积极性仍然难以被调动起来，这又是由农业贷款的特殊性决定的。
把政府的政策性行为错置为市场自发配置
从以下两点能发现土地承包经营权抵押融资仍然是政策性的而非市场性的：
第一，金融部门开展相关业务的主要推动力在政府而非市场。首先，承担相应改革任务的多以地方银行为主，比如武汉农村产权抵押贷款总额中的百分之九十以上都由武汉农商银行承担，此外还有部分村镇银行，其他商业银行涉足较少。其次，金融部门内部均有明确的业务考核任务，仍以武汉农商行为例，该行有两个“不低于”的任务，即农村三权抵押抵押贷款增幅不低于上年同期，净增额不低于上年同期，这显然是为了配合政府产权改革而采取的措施。最后，许多贷款业务是政府直接促成的，地方政府为树立改革示范或者支持某些经营主体，会直接介入具体业务。
第二，风险化解主要靠政府而非市场。在城市工商业贷款中，政府出资建立担保公司或者风险基金并不常见，市场化程度非常高，但在现有的改革实践中，政府出资设立担保公司或风险基金非常普遍。几乎所有研究者在讨论农村产权抵押的风险化解时都建议政府要发挥积极作用，归根到底都是由政府财政兜底。
实际上，政府财政实力已然成为农村产权改革风险(仅仅是经济风险)承受能力的基本保障。由于包括土地在内的农村产权的内在缺陷，以及农业生产的高风险性，决定了金融部门不可能有主动性去提供金融服务，换句话说，这类金融市场的政策性要远大于其市场性，单向度的市场化思维显然是大大简化了问题。
上述几个方面是目前各方认识此问题的主要方面，澄清这些认识误区，有助于我们反思农村产权改革的目的与手段之间是否匹配，从而少一些一厢情愿的理论想象，多一些对现实复杂性的把握。
（作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后）
